Адвокаты поддержали позицию ФПА, отметив, что в письме содержится вся необходимая аргументация, которая полностью опровергает выводы аудитора Счетной палаты, а также что оценка качества работы адвоката может даваться исключительно в рамках процедуры дисциплинарного производства.
11 марта Федеральная палата адвокатов РФ опубликовала письмо президента ФПА Юрия Пилипенко, направленное председателю Счетной палаты Алексею Кудрину, а также ее аудитору Татьяне Блиновой, в котором содержится развернутый отзыв на отчет Счетной палаты РФ по анализу использования средств федерального бюджета на оплату труда адвокатов, участвующих в качестве защитника в уголовном процессе по назначению суда, в 2016–2018 г. и текущем периоде за 2019 г.
Содержание отчета Счетной палаты
Как писала ранее «АГ», исследование ведомства выявило отсутствие инструментов оценки деятельности адвокатов по назначению, что создает риски оказания юридической помощи, не отвечающей гарантированным российской Конституцией стандартам. В отчете также зафиксировано отсутствие утвержденного перечня документов, подтверждающих затраченное адвокатом время на осуществление иных полномочий защиты (кроме участия в следственных действиях и судебных заседаниях). Данное обстоятельство, по мнению Счетной палаты, затрудняет не только факт доказывания защитниками по назначению осуществления ими юридической помощи, но и препятствует определению размера их вознаграждения.
В документе отмечалось, что допущенные судами и управлениями Судебного департамента (далее – УСД) нарушения порядка перечисления вознаграждений адвокатам привели к занижению налоговой базы для исчисления НДФЛ и страховых взносов на ОПС, а также к сокрытию реальных сведений о доходах от адвокатских палат субъектов РФ. Кроме того, несвоевременная оплата труда защитников по назначению (с задержкой более чем на 30 дней) может негативно влиять на квалифицированное оказание юрпомощи в судопроизводстве по назначению суда, а также создавать риски дополнительной нагрузки на федеральный бюджет в связи с возникающим правом на подачу заявления в суд о взыскании с УСД процентов за пользование чужими денежными средствами.
«Средства федерального бюджета на оплату труда адвокатов по назначению выделялись в достаточном объеме, однако имели место случаи несвоевременной выплаты вознаграждений адвокатам, а также перечисление вознаграждений на личные банковские счета адвокатов… Отсутствие у судов законодательной обязанности по опубликованию и размещению судебных актов о выплате процессуальных издержек в ГАС “Правосудие” снижает контроль за законностью использования бюджетных средств как со стороны государства, так и представителей общественности», – указывалось в отчете.
Счетная палата перечислила ряд иных проблем – например, ФНС России не имеет доступа к данным о суммах выплат адвокатам, участвующим в уголовном судопроизводстве по назначению, при их перечислении на счета физических лица, так как законодательством РФ не предусмотрена обязанность банка представлять налоговому органу справки по таким счетам. Кроме того, сведения Минюста России, содержащиеся в реестровых делах адвокатов субъектов РФ, представляются только единожды при присвоении статуса адвоката, при этом состав персональных данных адвоката не актуализируется, не ведется единый общероссийский реестр адвокатов.
В рамках исследования Счетная палаты пришла к трем основным выводам. Во-первых, в настоящее время отсутствуют требования к уровню предоставляемой квалифицированной юридической помощи, что не позволяет признавать деятельность адвоката качественной. Во-вторых, что государство при выплате вознаграждения адвокатам, участвующим в уголовном судопроизводстве по назначению, ожидает от них оказания квалифицированной юрпомощи на высоком уровне. В-третьих, она отметила, что требуется реализация мер по повышению уровня оказания адвокатами квалифицированной юрпомощи, эффективности расходования бюджетных ассигнований при оплате труда адвокатов, прозрачности расходов федерального бюджета, открытости судебной системы для граждан и общественных институтов.
Рекомендации ведомства
В качестве предложенных Счетной палатой мер для решения выявленных проблем отмечены, в частности, следующие:
- законодательное закрепление понятия «квалифицированная юридическая помощь»;
- проведение аттестации адвокатов в целях подтверждения их квалификации и установление требований к их специализации;
- разработка инструментов оценки деятельности адвокатов при оказании ими квалифицированной юридической помощи;
- дополнение Закона об адвокатуре положением, устанавливающим обязанность внесения в кассу соответствующего адвокатского образования либо перечисления на расчетный счет адвокатского образования вознаграждения, выплачиваемого адвокату (компенсации адвокату расходов) за счет средств федерального бюджета;
- разработка порядка возврата вознаграждения, полученного адвокатом из средств федерального бюджета, при оказании им некачественной юридической помощи в уголовном судопроизводстве.
Федеральной палате адвокатов было рекомендовано разработать и утвердить обязательные для всех адвокатов стандарты оказания квалифицированной юрпомощи, предусмотренные подп. 2.1 п. 2 ст. 36 Закона об адвокатуре, а также опубликовать информацию о банковских счетах, на которые необходимо перечислять вознаграждения защитникам по назначению. Счетная палата предложила Правительству РФ рассмотреть вопрос о внесении изменений в Положение о возмещении процессуальных издержек. Так, в нем рекомендовано предусмотреть требования о направлении копии заявления, указанного в п. 25 Положения, в соответствующую финансовую службу органов судебной системы. По мнению ведомства, причитающиеся защитнику по назначению денежные суммы необходимо будет перечислять только на расчетный счет адвокатского образования в соответствии с реквизитами, указанными в таком заявлении.
Правительству РФ предложено поручить Минюсту совместно с Минфином России разработать и утвердить перечень документов, представляемых адвокатом в подтверждение реализованных им полномочий. Российскому правительству также будет рекомендовано рассмотреть вопрос об установлении запрета на указание реквизитов банковских счетов подотчетных лиц или их представителей в решении уполномоченного государственного органа о возмещении процессуальных издержек. Минюсту России рекомендовано сформировать единый общероссийский (сводный по всем субъектам РФ) реестр адвокатов на основании актуальной информации, в том числе о персональных данных адвокатов, накапливаемой в их реестровых делах.
Верховному Суду и Совету судей предлагается рекомендовать судьям формировать решения о выплате вознаграждений адвокатам, участвующим в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению суда, без указания реквизитов банковских счетов. Органам судебной системы будет предложено рассмотреть техническую возможность передачи в УСД заявлений и решений о возмещении процессуальных издержек в форме электронных документов в ГАС «Правосудие». Судебному департаменту для комплексного контроля использования бюджетных средств на оплату судебных издержек необходимо будет организовать взаимодействие АИС судебного делопроизводства и системы финансового учета.
По мнению Счетной палаты, органы судебной системы должны провести анализ соблюдения судами и УСД инструкции по ведению судебной статистики и принять меры по представлению достоверных сведений в ведомственную судебную статистику по процессуальным издержкам. Им также рекомендовано принять меры по повышению контроля за соблюдением судами и УСД при оформлении и учете судебных актов на оплату труда защитника по назначению. Планируется также рассмотреть вопрос об установлении обязанности размещения судебных актов о выплатах процессуальных издержек (в том числе на оплату вознаграждений адвокатам за счет средств федерального бюджета) в ГАС «Правосудие».
В целях обеспечения прозрачности бюджета Федеральному казначейству будет предложено рассмотреть вопрос о реализации возможности автоматизированного контроля за перечислением денежных средств адвокатам в части установления возможности блокировки платежей адвокату по назначению при указании в заявке на кассовый расход признака личного банковского счета.
Содержание отзыва ФПА
В своем письме президент Юрий Пилипенко подчеркнул, что выводы аудитора о ненадлежащем качестве оказываемой адвокатами по назначению юридической помощи основаны не только на неверном толковании нормативного регулирования адвокатской деятельности как части публичной функции по отправлению правосудия, но и неверной интерпретации статистической информации. В это связи он потребовал проведения коллегиального обсуждения результатов проведенного анализа с участием представителей ФПА для последующей корректировки ведомственного отчета.
В обоснование Юрий Пилипенко указал, что вывод об отсутствии инструментов и механизмов контроля за надлежащим оказанием адвокатами квалифицированной юридической помощи конституционно несостоятелен и противоречит нормам применимого права, регулирующего адвокатскую деятельность. «Фактически указанные выводы и основанные на них предложения направлены на ревизию основ конституционного устройства правосудия, что не отнесено к полномочиям Счетной палаты РФ в соответствии с положениями ст. 14 Закона о Счетной палате РФ», – отмечено в письме.
По мнению Федеральной палаты адвокатов, в действующем законодательстве РФ закреплен механизм оценки надлежащего исполнения адвокатом профессиональных обязанностей, который обеспечивает соблюдение необходимого баланса конституционно значимых ценностей и отвечает конституционным и международно-правовым стандартам справедливого правосудия. При этом инструменты такой оценки, в силу специфики деятельности, не могут быть строго формализованы и реализуются через профессиональное экспертное мнение квалификационной комиссии адвокатской палаты.
«Не основан на законе вывод об отсутствии механизмов подтверждения надлежащей квалификации адвокатов и необходимости проведения их аттестации в целях такого подтверждения. Законом установлены требования о присвоении статуса адвоката только по результатам сдачи квалификационного экзамена, об обязанности повышения квалификации на регулярной основе и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение адвокатом профессиональных обязанностей. Введение аттестации как одной из форм внешнего контроля также способно нарушить баланс значимых конституционных ценностей», – отмечено в письме президента ФПА.
Со ссылкой на ряд правовых позиций Конституционного Суда Юрий Пилипенко указал, что федеральный законодатель установил исключительную компетенцию адвокатского сообщества в контроле за должным уровнем квалификации адвокатов. По мнению этой высшей судебной инстанции, в Законе об адвокатуре установлены критерии, соблюдение которых свидетельствует о должном уровне квалификации лиц, оказывающих юридическую помощь.
Президент ФПА РФ добавил, что произвольная, недостаточно корректная интерпретация и недопустимые обобщения статистических данных о результатах рассмотрения дисциплинарных производств привели к необоснованным выводам о низком качестве квалифицированной юридической помощи, оказываемой адвокатами по назначению. По его мнению, использованные в отчете Счетной палаты данные свидетельствуют об эффективности контроля, осуществляемого в рамках дисциплинарного производства, и не дают оснований для вывода о ненадлежащем качестве оказания квалифицированной юридической помощи в целом.
«Выводы аудитора о том, что денежные средства, полученные адвокатами на счета физических лиц, не были учтены ими при определении налогооблагаемой базы, носят предположительный характер и не основаны на каких-либо достоверных данных», – отмечено в письме. Как полагает ФПА, такие выводы сделаны путем экстраполяции результатов налоговой проверки ничтожно малого количества адвокатов на все адвокатское сообщество России, поэтому данный подход сложно назвать обоснованным.
Адвокаты поддержали позицию ФПА
Адвокат, управляющий партнер АБ FORTIS Вячеслав Земчихин отметил, что отзыв ФПА содержит весь необходимый набор аргументации и ссылки на нормы права, которые полностью опровергают искаженные и ничем не подтвержденные выводы аудитора Счетной палаты. «В последние годы ФПА РФ достаточно активно отстаивает права адвокатов и принципы деятельности адвокатуры во взаимоотношениях с государственными органами, и это не может не радовать. Любое посягательство на принцип саморегулирования адвокатуры как института гражданского общества, заслуживает самой жесткой и принципиальной реакции», – полагает он.
Эксперт добавил, что дополнительное обсуждение доводов Счетной палаты не принесет ощутимого результата, по его мнению, целесообразнее будет оспорить выводы отчета ведомства в судебном порядке.
Партнер АБ «ЗКС», адвокат Алексей Буканёв полагает, что президент ФПА подробно ответил на предложенные Счетной палатой меры. «Попытка аудитора вносить предложения о регулировании адвокатской деятельности не основана на законе. Кроме того, считаю, что при проверке Счетной палатой оплаты труда адвокатов по назначению суда должны привлекаться не только Судебный департамент при ВС РФ, но и представители адвокатского сообщества для большей объективности. В настоящий момент, к сожалению, можно только просить Счетную палату организовать дополнительное обсуждение отчета с участием представителей ФПА для его последующей корректировки», – отметил он.
По словам эксперта, в письме следовало бы добавить, что нарушение п. 29 Положения о возмещении процессуальных издержек совершено именно судьями при вынесении постановлений. «Нарушение порядка оплаты процессуальных издержек возникает не при подаче заявления адвокатом, а непосредственно при вынесении незаконного постановления судьей, на основании которого производится выплата процессуальных издержек. Именно это и порождает подачу адвокатами заявлений с удобными им банковскими реквизитами. Кроме того, оплату производит Судебный департамент при ВС РФ, который также осуществляет определенный контроль за производством выплат, поэтому не надо перекладывать ответственность с судей на адвокатов. Аудитором также было указано Верховному Суду на данное нарушение оплаты, после чего 30 января 2020 г. первым заместителем председателя ВС РФ Петром Серковым было разослано письмо во все суды РФ о недопущении данного нарушения», – отметил Алексей Буканёв.
Адвокат, управляющий партнер АБ «Правовой статус» Алексей Иванов отметил, что адвокатура является институтом гражданского общества, базирующимся на принципах независимости и самоуправления и не входящим в систему органов государственной власти. «С другой стороны, в условиях расширяющихся тенденций криминализации общественной жизни попытки использования бюджетных средств будут вызывать не только повышенный интерес государства, но и оценку эффективности их использования, а также попытки навязывания чрезмерного контроля. Проще говоря, субъект, получающий государственные деньги, всегда будет находиться в зоне пристального внимания государственных органов. Тем более такой, который не подчиняется напрямую государству. Такими субъектами сегодня выступают адвокатура и адвокаты, осуществляющие квалифицированную юридическую помощь по назначению», – пояснил он.
По словам эксперта, любые попытки отождествления адвокатуры с государственным органом и оценка деятельности адвокатского сообщества через призму эффективности создают опасность различного рода манипуляций, чреваты непредсказуемостью последствий, противоречат базовым принципам деятельности адвокатуры и должны вызывать реакцию профессионального сообщества. «Публичное пространство пестрит высказываниями коллег, суть которых в основном сводится к недопустимости вмешательства Счетной палаты в деятельность адвокатуры», – отметил Алексей Иванов.
Адвокат считает, что в письме ФПА РФ совершенно обоснованно отмечается, что оценка качества работы адвоката должна проводиться исключительно в рамках процедуры дисциплинарного производства квалификационными комиссиями региональных адвокатских палат, в состав которых входят в том числе представители государства. «Любое отступление от этого правила будет свидетельствовать о вмешательстве в деятельность адвоката как независимого советника по правовым вопросам. Абсолютно справедливо отмечается недопустимость введения дополнительной аттестации адвокатов как формы внешнего контроля государством над адвокатским сообществом и неверной оценки качества квалифицированной юридической помощи через дисциплинарную практику. В целом в отзыве ФПА РФ достаточно точно и подробно изложена позиция адвокатского сообщества на неоднозначную оценку деятельности адвокатов по назначению Счетной палаты России», – подытожил Алексей Иванов
Президент АП Республики Ингушетия Зарета Хаутиева отметила, что если целью отчета Счетной палаты было улучшение качества квалифицированной юридической помощи, то фактически она добилась обратного. «Адвокат по назначению, помимо участия в непосредственно процессуальных действиях (допросах, очных ставках, проверках показаний на месте и др.), также готовит жалобы, общается в СИЗО с подзащитным, согласовывая позицию по делу, работает со специалистами и т.д. Без этой работы адвокат просто не может квалифицированно оказать юридическую помощь, но как он будет ее осуществлять без оплаты? Такое ощущение, что некие силы хотят, чтобы адвокат по назначению участвовал в уголовных делах в качестве статиста, который вспоминает о своем подзащитном только когда следователь осуществляет с ним следственные действия. Да, для кого-то это очень удобно, ведь тогда адвокат не будет “усложнять работу” следствию, но можем ли мы это допустить? Конечно, нет. Ведь работа адвоката связана не только с деньгами и заработком, это определенного рода служение обществу», – отметила она.
По словам президента АП РИ, тенденции последних лет не могут не вызвать тревогу. «Нас, мягко говоря, смущает тот факт, что не успело государство поднять оплату труда адвокатов по назначению, как тут же государственные органы стали заявлять, что оплата труда адвокатов осуществляется на уровне высококвалифицированных специалистов, при том что отсутствуют инструменты оценки деятельности адвоката. Данные утверждения вообще не соответствуют реальности. При этом необходимо указать, что в вопросе оплаты труда адвокатов по назначению адвокатура не может стать полностью независимой, так как все-таки государство в данном случае выступает гарантом реализации гражданами конституционного права на защиту, а значит, оно наделено определенными правами в этом вопросе. Другое дело, что Счетная палата не совсем верно понимает природу этих взаимоотношений. Государство не заказывает у адвокатов некую услугу по юридической помощи, государство обеспечивает реализацию права на защиту», – отметила Зарета Хаутиева.
По ее словам, качество осуществления защиты оценивается как адвокатской палатой, так и косвенно судебными и правоохранительными органами, поскольку следователь точно так же не должен допускать нарушения прав подозреваемого или обвиняемого, как и председательствующий судья в процессе, они наделены для этого соответствующими процессуальными правами.
В комментарии пресс-службе ФПА вице-президент Федеральной палаты адвокатов Михаил Толчеев высказал мнение, что жесткая и эмоциональная реакция адвокатского сообщества на отчет аудитора Счетной палаты Татьяны Блиновой в значительной мере стала результатом не столько самого отчета, сколько стиля его обнародования и последующего освещения СМИ. «В отличие от остальных опубликованных на сайте ведомства отчетов, исследование расходов на оплату труда адвокатов анонсировано в негативно-оценочном стиле с использованием неприемлемых для сообщества выражений типа “государственный адвокат”. Кроме того, отчет содержит оценки ненадлежащего исполнения адвокатурой возложенных на нее функций», – заметил он.
При этом Михаил Толчеев признал, что в самом отчете раскрыто немало проблем, на необходимость устранения которых неоднократно указывала адвокатура. Это и непрозрачность системы перечисления средств на оплату труда адвокатов, и недопустимые задержки оплаты, и необоснованные отказы, которые потенциально ведут к дополнительным бюджетным расходам.
По словам вице-президента ФПА РФ, основные претензии к адвокатуре базируются на недостаточном понимании специфики адвокатской деятельности. «Претензии же о нецелевом расходовании бюджетных средств в этих ситуациях должны предъявляться не к адвокату, а к судьям и следователям, принимающим необоснованные решения», – пояснил Михаил Толчеев. В качестве примеров таких решений он привел случаи, когда для участия в деле привлекается адвокат по назначению при наличии адвоката по соглашению, т.е. когда речь идет о так называемой двойной защите. Встречаются и ситуации необоснованной замены адвоката другим по решению следователя или судьи, не желающих учитывать занятость адвоката в других процессах, что влечет бюджетные расходы на вхождение нового адвоката, который, в частности, изучает материалы дела, проводит консультации с подзащитным.
Зинаида Павлова
